第三章 不同付費機制下的核心要素
付費機制是政府和社會資本合作的重要基礎，關(guān)系到PPP項目的風險分配和收益回報，因而是政府和社會資本（或項目公司）共同的核心關(guān)注，也是PPP項目合同中最為關(guān)鍵的條款。根據(jù)PPP項目的行業(yè)、運作方式及具體情況的不同，需要設置不同的付費機制。常見的付費機制主要包括政府付費、使用者付費和可行性缺口補助三種。本章將就在設置不同的付費機制時需要在PPP項目合同中予以考慮和反映的核心要素進行詳細闡述。
第一節(jié) 政府付費
政府付費是指由政府直接付費購買公共產(chǎn)品或服務。其與使用者付費的最大區(qū)別在于付費主體是政府、而非項目的最終使用者。
根據(jù)項目類型和風險分配方案的不同，政府付費機制下，政府通常會依據(jù)項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費。
一、可用性付費
（一）概述。
可用性付費（Availability Payment）是指政府依據(jù)項目公司所提供的項目設施或服務是否符合合同約定的標準和要求來付費。
可用性付費通常與項目的設施容量或服務能力相關(guān)，而不考慮項目設施或服務的實際需求，因此項目公司一般不需要承擔需求風險，只要所提供設施或服務符合合同約定的性能標準即可獲得付費。
大部分的社會公共服務類項目（例如學校、醫(yī)院等）以及部分公用設施和公共交通設施項目可以采用可用性付費。一些項目中也可能會與按績效付費搭配使用，即如果項目公司提供設施或服務的質(zhì)量沒有達到合同約定的標準，則政府付費將按一定比例進行扣減。
（二）適用條件。
符合以下條件的PPP項目，政府可以考慮采用按可用性付費：
1.相對于項目設施或服務的實際使用量，政府更關(guān)注該項目設施或服務的可用性。例如，奧運會場館。
2.相對于項目公司，政府對于項目設施或服務的需求更有控制力，并且政府決定承擔需求風險。例如，在學校PPP項目中，政府教育部門負責向各學校分配生源，其能夠更好的管控學校設施的使用量，因此政府可基于學校設施的可用性向項目公司付款，而不考慮實際的學生人數(shù)。
（三）可用性付費的設置
1.基本原則。
可用性付費的一個基本原則就是在符合我國法律強制性規(guī)定的前提下，直至項目設施已建成且全面服務可用時（通常是項目開始運營時）才開始付款。但也存在一些例外，比如改造項目，有可能改造的同時也需要項目公司繼續(xù)提供服務，在這種情形下，政府可能需要就項目公司繼續(xù)提供的服務支付一定費用。
在按可用性付費的項目中，通常在項目開始時就已經(jīng)確定項目公司的投資成本，在項目開始運營后，政府即按照原先約定的金額向項目公司付款，但如果存在不可用的情形，再根據(jù)不可用的程度扣減實際的付款。
2.核心要素：可用與不可用的界定。
可用性付費的核心要素就是要明確界定項目在什么情況下為“可用”，什么情況下為“不可用”，其中“不可用”的界定更為重要。
在PPP項目合同簽訂之前，雙方應當盡早確定“不可用”的認定標準，因其會直接影響項目財務模型的確定。在設定“不可用”標準時，通常需要考慮以下因素：
（1）該標準是否客觀，即是否符合項目的實際情況和特點，是否可以測量和監(jiān)控等。
（2）該標準是否合理，即是否超出項目公司的能力范圍，是否為實施本項目所必需等。
3.其他要素。
除了“可用”與“不可用”的界定外，在設置可用性付費時，還需要考慮其他要素，例如：
（1）不同比例扣減機制的設置。
設施或服務不可用所導致的經(jīng)濟后果通常由該設施或服務的重要程度決定。例如，在醫(yī)療服務設施項目中，手術(shù)室中的燈比走廊上的燈更為重要，因此因手術(shù)室燈不亮而扣減的金額也應當更高。設置不同比例扣減機制可以促使項目公司優(yōu)先保證更為重要的設施或服務的可用性。
（2）寬限期的設置。
在出現(xiàn)“不可用”的情形時，PPP項目合同中通常會給予項目公司一個寬限期，只有在該寬限期內(nèi)項目公司仍然沒有糾正該“不可用”情形的，可用性付費才會被扣減，如果在該期限內(nèi)項目公司做出了有效補救，則可用性付費不會受到影響。
此外，在一些PPP項目合同中，也可能設置多次扣減的機制。如果在寬限期結(jié)束時項目公司未能糾正不可用情形，政府將根據(jù)合同約定的比例扣減相應付費；如果該不可用情形在寬限期結(jié)束后又持續(xù)了一定時期，則可能導致政府對付費的進一步扣減。這種機制主要是為了確保項目公司能夠盡快恢復正常的設施或服務供給。但在設置這種多次扣減機制時，需要注意掌握尺度，因為其會使付費機制變得非常復雜。
（3）不可用設施或服務仍需使用的情形下的處理。
在一些特定情形下，即使某些服務或設施沒有達到可用性要求，政府仍然需要使用。在這種情形下，政府可考慮以下兩種處理方式：一是如果政府的使用將導致項目公司無法糾正部分設施或服務的問題，則可以將受政府使用影響的部分服務或設施視為具有可用性；二是僅扣減部分、而非全部比例的政府付費。
（4）計劃內(nèi)暫停服務的認定。
為避免爭議，政府和項目公司應當在合同中明確約定計劃內(nèi)的暫停服務是否認定為不可用，通常情況下計劃內(nèi)的暫停服務應作為不可用的例外情形。
4.豁免事由。
并非所有不可用情形出現(xiàn)，均會影響政府付費，在PPP項目合同中通常會約定一些豁免事由，對于因發(fā)生豁免事由而導致出現(xiàn)不可用情形的，不構(gòu)成項目公司違約，仍可按照合同約定的金額獲得政府付費。常見的豁免事由包括：
（1）政府可以提供合適的替代性服務（需由政府決定）；
（2）項目設施或服務在不可用期間內(nèi)本就未計劃使用；
（3）政府違約；
（4）政府提出的變更；等等。
需要特別強調(diào)的是，盡管按可用性付費的項目對項目公司而言風險更低、可融資性更高，但政府轉(zhuǎn)移給項目公司的風險也相對有限。同時，相對于使用者付費項目和按使用量付費的項目，單純按可用性付費的項目缺乏有效的收益激勵機制，通常只能通過項目公司報告或政府抽查的方式對于項目進行監(jiān)控，監(jiān)控力度較弱，難以保證項目隨時處于可用狀態(tài)。因此，必要時可用性付費需要與績效付費或使用量付費搭配使用。
二、使用量付費
（一）概述。
使用量付費（Usage Payment），是指政府主要依據(jù)項目公司所提供的項目設施或服務的實際使用量來付費。在按使用量付費的項目中，項目的需求風險通常主要由項目公司承擔。因此，在按使用量付費的項目中，項目公司通常需要對項目需求有較為樂觀的預期或者有一定影響能力。實踐中，污水處理、垃圾處理等部分公用設施項目較多地采用使用量付費。
一些項目中，使用量付費也可能與績效付費搭配使用，即如果項目公司提供的設施或服務未達到合同約定的績效標準，政府的付費將進行相應扣減。
（二）使用量付費的設置。
1.基本原則。
使用量付費的基本原則就是由政府（而非使用者）依據(jù)項目設施或服務的實際使用量向項目公司付費，付費多少與實際使用量大小直接掛鉤。
2.分層級付費機制。
在按使用量付費的PPP項目中，雙方通常會在項目合同簽訂前根據(jù)項目的性質(zhì)、預期使用量、項目融資結(jié)構(gòu)及還款計劃等設置分層級的使用量付費機制。
下圖為比較典型的分層級的使用量付費機制：
上圖中將使用量付費分為四個層級，其中第1層為“最低使用量”，第4層為“最高使用量”。
（1）最低使用量：即政府與項目公司約定一個項目的最低使用量，在項目實際使用量低于最低使用量時，不論實際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費。最低使用量的付費安排可以在一定程度上降低項目公司承擔實際需求風險的程度，提高項目的可融資性。
（2）最高使用量：即政府與項目公司約定一個項目的最高使用量，在實際使用量高于最高使用量時，政府對于超過最高使用量的部分不承擔付款義務。最高使用量的付費安排為政府的支付義務設置了一個上限，可以有效防止政府因項目使用量持續(xù)增加而承擔過度的財政風險。
需要特別強調(diào)的是，即使在設置最低使用量的情形下，政府仍然需要承擔實際使用量低于最低使用量的風險；即使在設置最高使用量的情形下，實際使用量低于最高使用量時，政府付費的金額仍然會因?qū)嶋H使用量的變化而變化，存在一定不確定性，需要進行合理的預算安排。
三、績效付費
（一）概述。
績效付費（Performance Payment）是指政府依據(jù)項目公司所提供的公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量付費，通常會與可用性付費或者使用量付費搭配使用。
在按績效付費的項目中，政府與項目公司通常會明確約定項目的績效標準，并將政府付費與項目公司的績效表現(xiàn)掛鉤，如果項目公司未能達到約定的績效標準，則會扣減相應的付費。
（二）績效付費的設置。
1.設定績效標準。
政府和項目公司應當根據(jù)項目的特點和實際情況在PPP項目合同中明確約定適當?shù)目冃藴?。設定績效標準時，通常需要考慮以下因素：
（1）績效標準是否客觀，即該標準是否符合項目的實際情況和特點，是否可以測量和監(jiān)控等。這是績效付費能否有效實施的關(guān)鍵要素。
（2）績效標準是否合理，即該標準是否超出項目公司的能力范圍，是否為實施本項目所必需等。這是項目融資方的核心關(guān)之一。
2.績效監(jiān)控機制。
在按績效付費的項目中，通常會專門編制績效監(jiān)控方案并將其作為PPP項目合同的附件，以明確項目公司的監(jiān)控義務、政府的監(jiān)控措施以及具體的績效標準。在社會公共服務項目中，績效監(jiān)控機制的設置尤為重要（關(guān)于社會公共服務項目的績效監(jiān)控機制，請見第四章三節(jié)）。
3.未達到績效標準的后果。
為了對項目公司形成有效約束，PPP項目合同中通常會明確約定未達到績效標準的后果，具體包括：
（1）扣減政府付費。PPP項目合同中通常會根據(jù)設施或服務在整個項目中的重要程度以及未達到績效標準的情形和影響程度分別設置相應的政府付費扣減比例。此外，實踐中還有一種“遞進式”的扣款機制：即對于首次未達到績效標準的情形，僅進行警告或少量扣款，但如果該情形在某段時期內(nèi)多次發(fā)生，則會逐漸增加對于該情形的扣款比例，以促使項目公司及時采取補救措施。
（2）如果長期或者多次無法達到績效標準，或者未達到績效標準的情形非常嚴重，還有可能構(gòu)成嚴重違約從而導致合同終止。
四、政府付費的調(diào)價機制
在長達20-30年的PPP項目生命周期中，市場環(huán)境的波動會對直接引起項目運營成本的變化，進而影響項目公司的收益情況。設置合理的價格調(diào)整機制，可以將政府付費金額維持在合理范圍，防止過高或過低付費導致項目公司虧損或獲得超額利潤，有利于項目物有所值目標的實現(xiàn)。常見的調(diào)價機制包括：
（一）公式調(diào)整機制。
是指通過設定價格調(diào)整公式來建立政府付費價格與某些特定系數(shù)之間的聯(lián)動關(guān)系，以反映成本變動等因素對項目價格的影響，當特定系數(shù)變動導致根據(jù)價格調(diào)整公式測算的結(jié)果達到約定的調(diào)價條件時，將觸發(fā)調(diào)價程序，按約定的幅度自動調(diào)整定價。常見的調(diào)價系數(shù)包括：消費者物價指數(shù)、生產(chǎn)者物價指數(shù)、勞動力市場指數(shù)、利率變動、匯率變動等。調(diào)價系數(shù)的選擇需要根據(jù)項目的性質(zhì)和風險分配方案確定，并應綜合考慮該系數(shù)能否反映成本變化的真實情況并且具有可操作性等。
（二）基準比價機制。
是指定期將項目公司提供服務的定價與同類服務的市場價格進行對比，如發(fā)現(xiàn)差異，則項目公司與政府可以協(xié)商對政府付費進行調(diào)價。
（三）市場測試機制。
是指在PPP項目合同約定的某一特定時間，對項目中某項特定服務在市場范圍內(nèi)重新進行采購，以更好地實現(xiàn)項目的物有所值。通過競爭性采購程序，政府和項目公司將可能會協(xié)商更換此部分服務的運營商或調(diào)整政府付費等。
但上述的基準比價機制和市場測試機制通常適用于社會公共服務類項目，而很少出現(xiàn)在公共交通或者公用設施項目中（關(guān)于基準比價機制和市場測試機制的具體程序，請見第四章第三節(jié)），主要原因有二：
1.在公共交通或者公用設施項目中，項目公司的各項服務互相關(guān)聯(lián)、難以明確分割，很難對某一項服務單獨進行比價或市場測試；
2.難以找到與該項目公司所處的運營情況、市場條件完全相同的比較對象。
此外，政府在考慮采用基準比價機制和市場測試機制時還需要注意，這兩種調(diào)價機制既有可能減少政府付費金額，也有可能增加政府付費金額。
第二節(jié) 使用者付費
使用者付費機制是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務。項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。在此類付費項目中，項目公司一般會承擔全部或者大部分的項目需求風險。
并非所有PPP項目都能適用使用者付費機制，使用者付費機制常見于高速公路、橋梁、地鐵等公共交通項目以及供水、供熱等部分公用設施項目中。
設置使用者付費機制時，需要根據(jù)項目的特性和具體情況進行詳細的評估，重點考慮以下幾個問題：
（一）項目是否適合采用使用者付費機制？
（二）使用費如何設定？
（三）政府是否需要保障項目公司的最低收入？是否需要設置機制避免項目公司獲得過高的利潤？
一、使用者付費機制的適用條件
具體PPP項目是否適合采用使用者付費機制，通常需要結(jié)合項目特點和實際情況進行綜合評估。適合采用使用者付費機制的項目通常需要具備以下條件：
（一）項目使用需求可預測。
項目需求量是社會資本進行項目財務測算的重要依據(jù)，項目需求量是否可預測以及預測需求量的多少是決定社會資本是否愿意承擔需求風險的關(guān)鍵因素。通常社會資本只有能夠在一定程度上確定其可以通過使用者付費收回投資成本并且獲得合理收益的情形下，才有參與PPP項目的動機。
（二）向使用者收費具有實際可操作性。
在一些項目中，項目公司向使用者收費可能并不實際或者并不經(jīng)濟。例如，在采取使用者付費機制的公路項目中，如果公路有過多的出入口，使得車流量難以有效控制時，將會使采取使用者付費機制變得不具有成本效益，而喪失實際可操作性。
（三）符合法律和政策的規(guī)定。
根據(jù)相關(guān)法律和政策規(guī)定，政府可能對于某些項目實行政府定價或者政府指導價，如果按照該政府定價或政府指導價無法保障項目公司回收成本并獲得合理收益，則無法適用使用者付費機制，但可以考慮采用可行性缺口補助機制。
使用者付費機制的優(yōu)勢在于，政府可以最大程度地將需求風險轉(zhuǎn)移給項目公司，而且不用提供財政補貼，同時還可以通過與需求掛鉤的回報機制激勵項目公司提高項目產(chǎn)品或服務的質(zhì)量。
但需要強調(diào)的是，除非需求量可預測且較為明確或者政府提供其他的補助或承諾，否則使用者付費項目的可融資性相對較低，如果融資難度和融資成本過高，則可能會導致項目無法實施；同時，由于項目公司承擔較大的需求風險，在需求不足時，項目公司為了確保能夠收回成本，有可能會要求提高使用費的定價或者變相降低產(chǎn)品或服務質(zhì)量。
二、使用者付費的定價機制
（一）定價方式。
實踐中，使用者付費的定價方式主要包括以下三種：
1.根據(jù)《價格法》等相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定確定；
2.由雙方在PPP項目合同中約定；
3.由項目公司根據(jù)項目實施時的市場價格定價。
其中，除了最后一種方式是以市場價為基礎外，對于前兩種方式，均需要政府參與或直接決定有關(guān)PPP項目的收費定價。
（二）政府參與定價的考慮因素。
1.需求的價格彈性。是指需求量對價格變動的敏感程度，即使用者對于價格的容忍程度。收費價格上漲到一定程度后，可能會導致使用量的下降。
2.項目公司的目標，即在綜合考慮項目的實施成本、項目合作期限、預期使用量等因素的情況下，收費定價能否使項目公司獲得合理的收益。
3.項目本身的目標，即能否實現(xiàn)項目預期的社會和經(jīng)濟效益。
4.有關(guān)定價是否超出使用者可承受的合理范圍（具體可以參考當?shù)氐奈飪r水平）；
5.是否符合法律法規(guī)的強制性規(guī)定；等等。
（三）政府參與定價的方式。
根據(jù)PPP實踐，政府參與收費定價通常可以采取以下幾種具體方式：
1.由政府設定該級政府所轄區(qū)域內(nèi)某一行業(yè)的統(tǒng)一價（例如，某市政府對該市所有高速公路收費實行統(tǒng)一定價）。由于該使用費定價無法因具體項目而調(diào)整，如果社會資本在提交響應文件時測算出有關(guān)使用費定價無法覆蓋其成本，則通常允許其要求政府提供一定的補貼。
2.由政府設定該級政府所轄區(qū)域內(nèi)某一行業(yè)的最高價。在具體項目中，項目公司僅能夠按照該最高價或者低于該最高價的價格進行財務評估，如果社會資本在提交響應文件時測算出即使采用最高價也無法使其收回成本時，則通常允許其要求政府提供可行性缺口補助。
3.由雙方在合同中約定具體項目收費的價格。
4.由雙方在合同中約定具體項目收費的最高價。
此外，在一些PPP項目中，雙方還有可能約定具體項目收費的最低價，實際上將PPP項目的部分建設和運營成本直接轉(zhuǎn)移給使用者承擔。
三、唯一性條款和超額利潤限制機制
（一）唯一性條款。
在采用使用者付費機制的項目中，由于項目公司的成本回收和收益取得與項目的實際需求量直接掛鉤，為降低項目的需求風險，確保項目能夠順利獲得融資支持和穩(wěn)定回報，項目公司通常會要求在PPP項目合同中增加唯一性條款，要求政府承諾在一定期限內(nèi)不在項目附近新建競爭性項目。
（二）超額利潤限制。
在一些情形下，使用者需求激增或收費價格上漲，將可能導致項目公司因此獲得超出合理預期的超額利潤。針對這種情形，政府在設計付費機制時可以考慮設定一些限制超額利潤的機制，包括約定投資回報率上限，超出上限的部分歸政府所有，或者就超額利潤部分與項目公司進行分成等。但基本的原則是無論如何限制，付費機制必須能保證項目公司獲得合理的收益，并且能夠鼓勵其提高整個項目的效率。
第三節(jié) 可行性缺口補助
可行性缺口補助是在政府付費機制與使用者付費機制之外的一種折衷選擇。對于使用者付費無法使社會資本獲取合理收益、甚至無法完全覆蓋項目的建設和運營成本的項目，可以由政府提供一定的補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分，使項目具備商業(yè)上的可行性。但此種付費機制的基本原則是“補缺口”，而不能使項目公司因此獲得超額利潤。
國際上關(guān)于可行性缺口補助的定義、適用范圍和補貼方式尚無統(tǒng)一的界定。在我國實踐中，可行性缺口補助的形式多種多樣，具體包括：
一、投資補助
在項目建設投資較大，無法通過使用者付費完全覆蓋時，政府可無償提供部分項目建設資金，以緩解項目公司的前期資金壓力，降低整體融資成本。通常政府的投資額應在制定項目融資計劃時或簽訂PPP項目合同前確定，并作為政府的一項義務在合同中予以明確。投資補助的撥付通常不會與項目公司的績效掛鉤。
二、價格補貼
在涉及民生的公共產(chǎn)品或服務領域，為平抑公共產(chǎn)品或服務的價格水平，保障民眾的基本社會福利，政府通常會對特定產(chǎn)品或服務實行政府定價或政府指導價。如果因該定價或指導價較低導致使用者付費無法覆蓋項目的成本和合理收益，政府通常會給予項目公司一定的價格補貼。例如地鐵票價補貼。
此外，政府還可通過無償劃撥土地，提供優(yōu)惠貸款、貸款貼息，投資入股，放棄項目公司中政府股東的分紅權(quán)，以及授予項目周邊的土地、商業(yè)等開發(fā)收益權(quán)等方式，有效降低項目的建設、運營成本，提高項目公司的整體收益水平，確保項目的商業(yè)可行性。
第四章 不同行業(yè)下的特定條款
受不同行業(yè)政策及行業(yè)特點的影響，不同行業(yè)的PPP項目合同中會有一些特殊的條款安排。本章將會就公共交通、公用設施及社會公共服務等PPP模式應用較為廣泛的行業(yè)領域內(nèi)，PPP項目合同的特殊條款和機制進行詳細介紹。
第一節(jié) 公共交通項目
公共交通項目通常包括機場、港口、公路、鐵路、橋梁和城市軌道交通等，其共同特點是公共服務性強、投資規(guī)模較大。
高速公路項目在公共交通項目中比較典型，在世界范圍內(nèi)采PPP模式的高速公路項目案例也非常多。實踐中，高速公路項目主要采用BOT和委托運營兩種運作方式。本指南謹以采用BOT運作方式的高速公路項目為例，結(jié)合我國的實際情況，闡述公共交通項目的一些特定條款機制。
一、項目的范圍和期限
（一）項目的范圍。
根據(jù)具體PPP項目合同的約定，高速公路項目的合作范圍，除了高速公路的建設運營外，還可能包括沿途服務設施和廣告等的開發(fā)和運營。
（二）項目期限。
在采用BOT運作方式的高速公路項目中，項目期限通常包括高速公路的建設期和運營期，待項目期限屆滿后，通常項目公司將無償把高速公路移交給政府。
項目期限的長短與項目公司的收益直接相關(guān)，在投資成本一定、其他條件不變的情況下，項目公司所獲得利潤與項目期限成正比。在設置項目期限時，需要綜合考慮項目的建設運營成本、回報率、融資計劃、風險分配以及政策法律規(guī)定等多種因素，合理平衡政府、項目公司和使用者的利益。需要強調(diào)的是，高速公路項目的收費期限還要同時受到我國《收費公路管理條例》以及相關(guān)地方性法律法規(guī)的限定。
二、付費和調(diào)價機制
（一）付費機制。
PPP模式下的高速公路項目存在多個利益相關(guān)方，各方均有各自的定價目標，項目公司希望利潤最大化，高速公路使用者希望獲得質(zhì)優(yōu)價廉的服務，而政府則希望盡可能實現(xiàn)既定區(qū)域內(nèi)的社會效益最大化。合理的收費標準除了可以覆蓋高速公路在各時期的建設、維護、管理等成本，還能讓項目公司獲得合理的利潤。
1.高速公路付費機制。
在高速公路項目中，如何收取車輛通行費是一個非常關(guān)鍵的問題。實踐中，高速公路項目通常有三種付費機制：
（1）使用者付費（又稱為“Real Toll”）：項目公司直接向高速公路使用者收費；
（2）政府按使用量付費（又稱為“Shadow Toll”）：政府根據(jù)高速公路的實際使用量、即車流量向項目公司付費，車流量越大，付費越多；
（3）政府按可用性和績效付費：政府根據(jù)項目公司提供的高速公路是否達到合同約定的可用性標準來付費，并在此基礎上根據(jù)項目公司的績效設定相應的扣減機制。如果項目公司未能保證高速公路達到供公眾使用的標準，政府將根據(jù)不達標高速公路的長度和數(shù)量以及不達標所持續(xù)的時間等，從應當支付給項目公司的費用中作相應扣減。
2.高速公路收費定價的影響因素。
（1）高速公路成本：通常包括高速公路的建設成本和運營維護成本，例如工程建設費、設備購置費、道路維修費、養(yǎng)護費以及日常管理費用等；
（2）車流量：收費公路項目、尤其是使用者付費或政府按使用量付費的項目中，車流量對項目公司的收入有直接影響。車流量的大小通常由該高速公路輻射區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展狀況和汽車擁有量等因素決定；
（3）項目期限：項目期限直接影響高速公路的收益，期限過短無法保證項目公司獲得合理收益；而期限過長則有可能導致項目公司暴利、甚至構(gòu)成壟斷；
（4）使用者的支付意愿：高速公路使用者的支付意愿通常具有很強的主觀性，主要取決于使用者個人的支付能力。使用者的支付能力通常會受當?shù)匚飪r水平、個人年齡層次、職業(yè)穩(wěn)定與否等因素影響；
（5）高速公路的性能和技術(shù)條件：高速公路的技術(shù)等級和服務水平越高，高速公路使用者可以接受的通行費標準也會越高；
（6）高速公路輻射區(qū)內(nèi)的其他交通運輸方式及其定價：高速公路輻射區(qū)內(nèi)是否有其他交通運輸方式，例如普通公路、鐵路和民航等這些交通運輸方式的定價通常也會影響高速公路收費的定價。
（二）調(diào)價機制
1.必要性。
PPP模式下的高速公路項目期限通常較長，在符合法律法規(guī)規(guī)定的前提下，一般為15至30年不等，在長期的高速公路運營過程中，諸如物價水平、車流量以及路況條件等因素均可能發(fā)生較大變化，進而對高速公路項目的運營維護成本和收益水平產(chǎn)生直接影響。如果不適時進行價格調(diào)整，可能會導致當前收費標準無法實現(xiàn)項目公司的合理收益，從而進一步影響高速公路的運營品質(zhì)和社會效益。
2.調(diào)價原則。
（1）保證合理回報原則：項目公司在收回高速公路的建設成本和運營維護成本后，應獲得與同行業(yè)平均收益率相適應的合理收益回報；
（2）使用者可承受原則：高速公路收費價格不應過分高于使用者可承受的合理范圍，如果使用者通過使用高速公路所獲得的時間節(jié)約、距離縮短和安全提高等效益，不能補償其付出的通行費、燃油費等成本，使用者就可能不會選擇使用該高速公路出行；
（3）綜合考慮原則：高速公路項目在進行價格調(diào)整時，除了應考慮項目公司的收益水平和高速公路使用者的承受能力外，還應當綜合考慮通貨膨脹、物價上漲和收費管理人員工資變化等各種影響因素。
（三）唯一性條款。
唯一性條款是PPP模式下高速公路項目中的重要條款，因為高速公路的收益直接取決于過往車輛的通行量，而且高速公路項目先期投資成本大、回收周期長，如果項目附近有性能和技術(shù)條件與本項目類似、但免費或收費較低的可替代路線，將會嚴重影響項目公司的成本回收及合理收益的獲得，從長遠來看，不利于調(diào)動社會資本的投資積極性。因此，為保證項目建成通車后項目公司有穩(wěn)定的收入，項目公司在前期需要認真研究路網(wǎng)規(guī)劃，對是否有可代替的路線以及如果存在這些路線將會對項目收益產(chǎn)生怎樣的影響進行詳細評估。在合同談判階段則要求政府作出相關(guān)承諾，即承諾項目期限內(nèi)不在項目附近興建任何競爭性的道路，并控制公路支線叉道口的連接，使項目公司保持較高的回報率，以避免過度競爭引起項目公司經(jīng)營收益的下降。
（四）政府對項目的優(yōu)惠政策。
政府對項目提供優(yōu)惠政策有利于項目公司在高速公路項目中規(guī)避一定的投資風險，因此，項目公司在與政府談判時會希望努力爭取切實可行、規(guī)避風險的優(yōu)惠條件。
政府提供給項目的優(yōu)惠政策可能包括向項目公司無償劃撥土地，授予周邊土地或商業(yè)開發(fā)收益權(quán)以及優(yōu)先審批、簡化審批等。
第二節(jié) 公用設施項目
公用設施通常是指政府有義務提供的市政公用基礎設施，包括供電、供氣、供水、供熱、污水處理、垃圾處理等，有時也包括通信服務設施。公用設施項目普遍具有公益性、自然壟斷性、政府監(jiān)管嚴、價格彈性較小等特點，但不同的公用設施項目也具有不同的特性。下文將重點闡述公用設施項目中一些特別的條款和機制。
一、付費和調(diào)價機制
由于多數(shù)公用設施項目的產(chǎn)品或服務均可以量化，因此此類項目通常采用以實際使用量為基礎的付費機制，例如按使用量付費的政府付費機制或者使用者付費機制。同時，由于公用設施項目的產(chǎn)品，如水、電、燃氣等，涉及公共安全和公眾利益，通常受到政府的嚴格監(jiān)管并由政府統(tǒng)一定價，因此如果在使用者付費機制下，政府的定價無法使項目公司收回成本并獲得合理收益，也有可以考慮采用可行性缺口補助機制（關(guān)于上述各種付費機制的詳細介紹，請見第三章）。
不同類型公用設施項目的付費和調(diào)價機制各有特點，下文中將以供電項目為例對公用設施類PPP項目的付費和調(diào)價機制進行詳細介紹。
供電項目的一個主要特點是購買主體的唯一性。在我國，電力供應屬于政府實行嚴格管制的自然壟斷行業(yè)，項目公司通常不能直接將項目所發(fā)的電銷售給最終用戶，而須先將電統(tǒng)一銷售給政府電力主管部門或國家電力公司，再由政府電力主管部門或國家電力公司銷售給最終用戶。實踐中，項目公司通常會與購電方（可能是PPP項目合同的政府方，也可能是政府的電力主管部門或國家電力公司，以下統(tǒng)稱為“購電方”）另行簽署電力購買協(xié)議，或者在PPP項目合同中設置具體條款，以明確具體購電安排和定價調(diào)價機制。
（一）購電安排。
對于供電項目而言，購電安排是最為核心的條款，直接關(guān)系到項目公司的投資回報。為了確保供電項目建成后能夠通過售電收回成本并獲取收益，在電力購買協(xié)議或PPP項目合同中有可能會為購電方設定一些強制性的購電安排。常見的購電安排包括以下兩種：
1.照付不議。
是指規(guī)定一個最小凈輸出發(fā)電量，只要項目公司達到該最小凈輸出量的發(fā)電能力并且不存在項目公司違約等情形，購電方就有義務按照該最小凈輸出發(fā)電量向項目公司支付電費，而不論項目公司是否實際生產(chǎn)了該部分的電量。如果能夠超出最小凈輸出發(fā)電量的發(fā)電能力，購電方則可根據(jù)其需求和實際購得的電量支付電費。
這種購電安排，可以為項目公司的收入提供一定保障，有助于提高項目的可融資性，一般在煤電項目中較為常見。
2.強制購買。
是指購電方有義務購買該供電項目所發(fā)的全部電量并根據(jù)所發(fā)的電量支付電費，而無論購電方是否真正需要。但如果非因政府方原因，項目公司沒有實際發(fā)出電量，則項目公司將無法獲得付費。
這種安排在風力發(fā)電、太陽能發(fā)電等新能源發(fā)電項目中較為常見。
（二）電價組成要素。
在不同供電項目中的電價組成要素可能不同，通常包括容量電價和電量電價中的一種或兩種。
1.容量電價。
容量電價是基于項目是否達到合同約定的容量標準而支付的電價，與項目是否被實際使用無關(guān)，可以看作是可用性付費的一種形式。根據(jù)項目的具體情況，容量電價通常由項目的建設成本、固定的運營維護成本等組成。
在采用容量電價時，合同中通常會就發(fā)電機組的額定功率、可用小時數(shù)等設定嚴格的標準，如果項目公司無法達到該標準，則會扣減相應的付費；如果項目的實際性能優(yōu)于合同約定的標準，在一些項目中還有可能獲得相應的獎勵。
2.電量電價。
電量電價是基于項目公司每月實際供應的電量來進行支付的電價形式。電量電價通常會根據(jù)季節(jié)及用電的峰谷時段設置不同的價格，以激勵項目公司在電力供應緊張時期多供電。電量電價的組成通常包括燃料成本以及非固定的運營維護成本等。
（三）電價調(diào)整機制。
電價的調(diào)整機制主要包括基于公式調(diào)整機制和協(xié)商調(diào)整機制兩種。
1.公式調(diào)整機制。
在電價調(diào)整公式中，通?？赡軙匀剂蟽r格變動、利率變動、消費者物價指數(shù)等作為主要的調(diào)價系數(shù)，當上述系數(shù)變動達到約定的幅度時即可觸發(fā)調(diào)價程序，按調(diào)價公式自動調(diào)整電價。
2.協(xié)商調(diào)整機制。
在一些供電項目中，雙方會在項目采購階段根據(jù)項目預算成本初步確定電價和電價組成要素，待項目建成后如果實際結(jié)算成本與預算成本差別較大的，雙方再根據(jù)實際結(jié)算成本對電價和電價組成要素進行重新談判。這種調(diào)價方式，也稱為成本加成電價模式。
與之相對應的是饋網(wǎng)電價模式，即雙方在項目采購階段確定一個固定的饋網(wǎng)電價，并且在項目在實施過程中不會因?qū)嶋H成本與預算成本有差別而對該電價進行調(diào)整。但在國際PPP實踐中，一些以饋網(wǎng)電價為基礎的供電項目，也可能設定一些調(diào)價機制，但通常調(diào)價幅度有限，并且一般不需要雙方再次協(xié)商。
二、連接設施建設
與其他領域項目不同，一些公用設施項目需要建設一些與公共管網(wǎng)連接的設施才能實現(xiàn)運營。例如，供電項目中與國家電網(wǎng)鏈接的輸變電設施，供熱項目中與城市現(xiàn)有供熱管網(wǎng)連接的換熱站、管道等。因此，在這類公用設施項目的PPP項目合同中，通常會詳細規(guī)定有關(guān)連接設施的建設條款。
實踐中，根據(jù)項目具體情況的不同，關(guān)于連接設施的建設責任由哪一方承擔通常有以下三種情形：
（一）全部由政府負責建設。
由于連接設施需要與公共管網(wǎng)直接連接，因此為了確保其與管網(wǎng)的配套統(tǒng)一性且不影響公共管網(wǎng)的正常運作，一些項目中，政府會主張自己建設此部分設施。但在這種情形下，為了確保該連接設施建設與項目建設和運營配合，通常會在PPP項目合同中規(guī)定：
1.建設標準，以確保政府所建設的連接設施能夠與項目設施相連接，并且符合項目正常運營的要求；
2.完工時間要求。如果必要的連接設施沒有完工，即使項目已達到開始運營的條件，也仍然無法開始運營。因此在PPP項目合同中通常會規(guī)定，政府有義務在項目設施完工時或之前完成連接設施的建設。如果政府無法按照合同約定的要求完工，項目公司將可能獲得一定的救濟，如項目期限延長、損害賠償?shù)取?/SPAN>
3.政府建設連接設施的費用承擔，通常由雙方在合同中約定。
（二）由項目公司和政府方共同負責建設。
即項目公司和政府方每方負責一部分連接設施的建設。對于這種情況，合同條款中應當特別注意設施邊界和雙方責任的劃分，同時要重點關(guān)注連接設施的建設標準和工程進度的統(tǒng)一性問題。為此，PPP項目合同中通常會規(guī)定：
1.各方的義務和責任范圍，包括應建設的工程范圍、建設的標準以及完工時間和進度要求等；
2.雙方互相通知和報告的義務，以確保一方能夠及時了解對方設施的建設情況；等等。
（三）全部由項目公司負責建設。
如果全部由項目公司負責建設，該連接設施通常會包含在整個項目設施的范圍內(nèi)，并在項目的建設條款中對連接設施設計、建設標準和要求進行規(guī)定。與此同時，在PPP項目合同中可能不會專門針對連接設施規(guī)定完工時間，而是與整個項目開始運營的時間相結(jié)合（關(guān)于項目的建設條款，請見第二章第七節(jié)）。
三、原料供應
一些公用設施項目的運營通常會與原料供應緊密相關(guān)。例如，在污水處理、垃圾處理以及火電項目中，污水、垃圾、煤炭等原料的供應量直接決定項目產(chǎn)出的產(chǎn)品或服務的數(shù)量。因此，保障原料的持續(xù)穩(wěn)定供應是這些公用設施項目需要解決的關(guān)鍵問題。具體項目的原料供應由哪一方負責，需要根據(jù)原料的特性、項目公司取得原料的能力等進行綜合評估。
（一）由項目公司負責。
對于可在公開市場上購買的原料，例如原煤、水泥等，原料供應的風險和責任通常由項目公司自行承擔。為了確保原料供應能夠滿足項目運營的要求，項目公司通常會根據(jù)項目的需求，制定詳細的供應計劃，并力爭與原料供應商簽訂長期的原料供應合同，以盡可能地降低原料供應風險。
為了確保項目所用原料的保質(zhì)保量和持續(xù)穩(wěn)定供應，PPP項目合同中有時也會規(guī)定政府在原料供應商選擇、供應合同簽訂等方面的協(xié)助義務和監(jiān)管權(quán)。
（二）由政府方負責。
在原料無法從公開市場上取得、僅能由政府供應（例如污水、垃圾），或者項目公司無法承擔有關(guān)原料供應風險的情形下，通常會約定由政府負責供應原料，同時會在合同中對原料的質(zhì)量和數(shù)量予以明確約定。
1.原料質(zhì)量。通常原料的質(zhì)量標準應根據(jù)項目的成本和運營標準等進行評估，原則上原料的質(zhì)量應確保項目在不增加預計成本的情形下實現(xiàn)正常的運營。如果因政府供應的原料質(zhì)量未達到約定標準而導致項目公司的運營成本增加，政府應給予相應的補償。
2.原料數(shù)量。在多數(shù)的公用設施項目中，原料供應的數(shù)量將直接決定項目提供產(chǎn)品或服務的數(shù)量，并且可能直接與項目公司的收益掛鉤。因此，有必要對供應原料的數(shù)量進行明確約定。例如，一些污水處理項目的PPP項目合同中規(guī)定，政府應確保在整個項目期限內(nèi)，收集和輸送污水至污水處理項目指定的交付地點，并滿足合同約定的基本水量（如日均污水量）和進水水質(zhì)等。
四、環(huán)境保護責任
一些公用設施項目的運營會產(chǎn)生“三廢”和噪聲，對環(huán)境造成不利影響，因此在PPP項目合同中會明確規(guī)定這類項目的建設運營所應遵守的環(huán)保標準和應履行的環(huán)境保護責任。項目公司的環(huán)境保護責任通常包括：
（一）按照有關(guān)環(huán)保要求，建設相應的環(huán)保設施并采取環(huán)境污染防治措施，確保項目建設、運營期間產(chǎn)生的廢水、廢氣、固體廢棄物以及噪聲滿足相應的環(huán)保標準；
（二）遵守有關(guān)公共衛(wèi)生和安全生產(chǎn)等法律法規(guī)的規(guī)定；
（三）在項目的建設、運營期間應采取一切合理的措施盡量減少對項目設施周圍建筑物和居民區(qū)的干擾；等等。
第三節(jié) 社會公共服務項目
社會公共服務領域的項目通常包括醫(yī)療服務設施、學校、監(jiān)獄、養(yǎng)老院、保障性住房等。在社會公共服務PPP項目中，項目公司有可能負責社會服務設施的建設和運營維護，或者為社會服務設施提供部分或全部的運營和管理服務，或者直接負責提供社會公共服務。此外，在一些PPP項目中，合作范圍還可能包括項目周邊土地開發(fā)和設施經(jīng)營，例如餐廳、商店等。社會公共服務項目中的付費調(diào)價機制和績效監(jiān)控機制通常較為關(guān)鍵且特點鮮明，下文將對此進行詳細闡述。
一、付費和調(diào)價機制
（一）付費機制。
實踐中，社會公共服務項目通常采用政府付費或者可行性缺口補助機制，很少采用單純的使用者付費機制。這主要是因為社會公共服務項目通常具有較強的公益性（如學校、醫(yī)療機構(gòu)等），其所提供的公共服務通常是免費的或者收費較低，項目公司很難通過單純的使用者付費機制回收成本并獲得合理收益。
1.政府付費。
社會公共服務項目通常采用依可用性和績效付費的政府付費機制。例如，在公立學校項目中，由項目公司負責學校設施的建設并提供部分運營管理服務，在學校設施建成后，政府根據(jù)學校設施的可用性和項目公司的運營表現(xiàn)，按月向項目公司支付一筆固定費用。但是，如果項目公司沒有達到學校設施的可用性標準（如教室數(shù)量不符合合同要求），或者一些項目公司提供的運營管理服務沒有達到合同約定的績效標準（如安保工作、衛(wèi)生狀況等未達標），則政府會在固定支付的費用中作相應的扣減。
2.可行性缺口補助。
在一些服務定價較低，使用者付費無法完全覆蓋項目公司的投資成本和合理收益的項目中，可以考慮采用可行性缺口補助機制。例如，在養(yǎng)老服務和保障性住房項目中，使用者可以優(yōu)惠價格購買服務或住房，而政府就該優(yōu)惠價與市場價之間的差額部分向項目公司提供適當?shù)难a助，以保證項目公司收回成本并獲得合理的收益。
（二）調(diào)價機制。
由于社會公共服務項目通常實施期限較長，在項目實施過程中勞動力成本、物價指數(shù)等價格影響因素可能會發(fā)生較大變化，并對項目的運營維護成本和收益水平產(chǎn)生影響，因此設置合理的調(diào)價機制能夠更好地平衡政府和項目公司的利益，促進社會公共服務項目實現(xiàn)物有所值。
常見的調(diào)價機制包括基準比價機制和市場測試機制兩種。
1.基準比價機制。
基準比價機制是指由項目公司對其自身或其分包商提供某項服務的價格與該服務的市場價格進行比較，如果與市場價格存在差異，則項目公司將與政府協(xié)商調(diào)價。但是采用基準比價機制通常不會直接導致服務提供者的更換。
通?；鶞时葍r機制的具體操作程序如下：
（1）在PPP項目合同中約定一個固定周期或者一個特定日期，在該周期屆滿或該日期到來時，由項目公司啟動比價程序，就其提供某項特定服務的價格與市場上提供同類服務的一般價格進行比較。
（2）項目公司應在PPP項目合同中約定的比價期限內(nèi)（例如40周）完成比價工作。具體比價期限的長短需要根據(jù)相關(guān)服務的規(guī)模和性質(zhì)確定。
（3）若比價結(jié)果顯示同類服務市場價高于項目公司當前定價的，通常會有兩種以下情形：若現(xiàn)有服務分包商依其分包合同仍有義務按原價提供服務的，則無需進行調(diào)價；若現(xiàn)有服務分包商依其合同有權(quán)重新調(diào)價的，則可由項目公司向政府申請調(diào)價。
（4）若比價結(jié)果顯示同類服務市場價低于項目公司當前定價的，PPP項目合同通常會規(guī)定項目公司必須與政府協(xié)商對該項服務的價格進行調(diào)整。
同時，鑒于在基準比價機制下的比價工作主要由項目公司負責實施，為加強政府對項目公司比價過程的監(jiān)控，通常會在合同中規(guī)定政府有權(quán)對項目公司或其分包商提供服務的相關(guān)成本分析進行評估和審核。
需要特別說明的是，基準比價機制不僅僅是一種調(diào)價機制，也是一種有效的激勵機制，項目公司可以通過基準比價，對自己或其分包商提供特定服務的方式和成本進行回顧，及時改善服務的效率和質(zhì)量。
2.市場測試機制。
市場測試機制是指在PPP項目合同約定的某一特定時間，對項目中某項特定服務在市場范圍內(nèi)重新進行采購。相比基準比較機制，市場測試機制的程序更具透明性和競爭性，可以更好地實現(xiàn)項目的物有所值。采用市場測試機制有可能導致服務提供者的更換，市場測試后確定的采購價格既可能高于、也可能低于原來的價格。
通常市場測試機制的具體操作程序如下：
（1）在合同約定的特定日期到來時，項目公司將會就特定的軟性服務進行重新采購，通常原分包商可以參與采購程序，但應避免利益沖突的情況，例如項目公司的關(guān)聯(lián)公司即不能參與。
（2）如果采購程序結(jié)果顯示，項目公司通過替換該服務的分包商，更能夠?qū)崿F(xiàn)項目的物有所值，則政府和項目公司可協(xié)議更換該服務的分包商，政府則可因此減少付費或者獲得更優(yōu)質(zhì)的服務。
（3）如果采購程序結(jié)果顯示，該服務的原分包商更能實現(xiàn)項目的物有所值，則不會更換分包商，也不會對當前的服務定價進行調(diào)整。
市場測試機制的采購工作通常由項目公司負責實施，項目公司有義務確保采購工作的依法實施以及分包商之間的順利交接。
3.調(diào)價機制的選擇。
總體來講，定期調(diào)價符合政府和項目公司雙方的利益，但這需要以適當?shù)恼{(diào)價機制為保障。
市場測試機制主要適用于社會公共服務項目中的一些軟性服務，如學校項目中的清潔、餐飲、安保服務等，通常對這類服務進行重新招標不會影響到整個項目的運行。而對于一些關(guān)系到項目運行的核心服務（如醫(yī)院項目中的醫(yī)療服務或?qū)W校項目中的教學服務等），如果重新進行招標，可能影響整個項目的正常運行或者需要對整個項目進行較大調(diào)整，則無法采用市場測試機制。
此外，相比基準比價機制，市場測試機制在程序上具有更強的靈活性，并且能夠利用充分競爭更好地達成提高服務效率和質(zhì)量的目的。但是，如果某項服務特殊性較強或者資質(zhì)要求較高，能夠提供該項服務的分包商過少，缺乏充分的市場競爭，則無法采用市場測試機制，而可以采用基準比價機制。
需要特別說明的是，市場測試機制和基準比價機制并不是必須二選其一的，合同中可以約定先采取某一機制，而將另一機制作為替代方案。例如，某項服務先采用市場測試機制進行重新采購，如果采購過程中出現(xiàn)競爭者不足的情況，則可以改用基準比價機制；反之，在采用基準比價機制時，如果政府無法與項目公司或原有分包商就價格調(diào)整達成一致的，也可以改用市場測試機制；另外，如果某一項目涉及多項服務的調(diào)價時，也可以根據(jù)需要分別選擇不同的調(diào)價機制。
二、績效監(jiān)控機制
在社會公共服務項目中，公共服務的質(zhì)量至關(guān)重要，因此在實踐中，通常會設置一些機制以保障對項目相關(guān)設施和服務的績效進行有效監(jiān)控，確保實現(xiàn)項目物有所值。
（一）績效監(jiān)控方案。
在社會公共服務項目、尤其是將績效作為付費依據(jù)之一的項目中，政府方和項目公司通常會在項目合同中約定一個詳細的績效監(jiān)控方案，以確保項目公司能夠達到合同要求的績效標準。
績效監(jiān)控方案通常會明確約定項目公司的監(jiān)控義務，包括：
（1）運營情況監(jiān)測，例如醫(yī)院就診人數(shù)、接診率監(jiān)測；
（2）信息發(fā)布，例如向公眾公布醫(yī)療收費價格；
（3）定期報告，項目公司通常按月或按季向政府方提交績效情況報告；
（4）保證相關(guān)信息的真實性、準確性和完整性；等等。
除此之外，績效監(jiān)控方案還會列明各項設施和服務的具體績效標準。
（二）政府監(jiān)控措施。
除項目公司負責實施的績效監(jiān)控方案外，通常PPP項目合同中還會規(guī)定政府方的一些監(jiān)控措施，例如：
（1）使用者滿意度調(diào)查；
（2）獨立審計；
（3）定期或不定期檢查；
（4）使用者反饋；等等。
（三）運營委員會。
在一些社會公共服務項目中，還會設立運營委員會來對項目的績效進行監(jiān)控。運營委員會一般由政府方和項目公司指派的至少兩位代表組成，其職責根據(jù)項目的具體情況而定。運營委員會通常會定期（至少一月一次）審議項目的績效情況報告，并處理項目有關(guān)運營、管理、媒體關(guān)系等事項。
（四）未達到績效標準的后果。
項目公司未達到績效標準的，通常會根據(jù)該未達標情形對項目的影響程度扣減相應的付款（關(guān)于扣款機制，請見第三章第一節(jié)第三部分）。如果長期或多次未達標，或者未達標的情形非常嚴重，則可能構(gòu)成嚴重違約從而導致合同終止。